(1) Resumen de la ponencia presentada en el Foro La Seguridad Humana como pilar del Desarrollo Social en México. Organizado por la Comisión de Desarrollo Social de la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados, el 24 de abril del 2014
La seguridad humana es un concepto relativamente nuevo y de grandes aplicaciones para México. Hoy todavía son pocos los lugares en el país donde se discuten sus contenidos y por ello siempre serán muy productivas las iniciativas para profundizar en el tema.
Por el contexto de inseguridad que vivimos en el país, el concepto de seguridad se ha centrado en los planteamientos de la seguridad nacional y la seguridad pública. De igual forma el grueso de las investigaciones académicas también han girado en el mismo sentido. Sin embargo los nuevos desafíos que enfrenta México (grupos criminales organizados, zonas del territorio controladas por mafias, vulnerabilidades climáticas, Michoacán y Tamaulipas, etcétera), hacen evidente la necesidad de avanzar sobre otras dimensiones de seguridad que permitirían desarrollar mejores soluciones y sobre todo proteger a los individuos.
Para México, el gran reto sigue siendo el aterrizar los conceptos y dimensiones de las seguridad humana en políticas públicas coherentes y útiles para los individuos y comunidades. Por ello el primer paso sería entender el concepto y conocer el contexto mediante el cual apareció.
El concepto de seguridad humana nació formalmente en el Informe sobre Desarrollo Humano de 1994 del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), debido a la necesidad de construir modelos nuevos y más amplios que pudieran velar por la seguridad de las personas.
Unos años antes “la guerra fría” había terminado y nuevas amenazas a la paz mundial como el cambio climático o el surgimiento de grupos criminales con capacidad para hacer frente a un estado, se presentaban. En esencia, los focos rojos no se habían apagado con la caída del muro de Berlín y cada día la evidencia sobre los riesgos era mayor e invitaba a replantear algunos conceptos de seguridad. Recordemos que los paradigmas de la seguridad del siglo XX se habían construido a partir de la experiencia dejada tanto por las dos grandes guerras y por el “mundo bipolar” y por ello temas como la defensa del territorio, la carrera armamentística y nuclear eran los temas sobre lo que más se discutía en los foros internacionales y más se estudiaba en las aulas.
Algunos líderes y académicos de ese momento entendían que de cara al siglo XXI las amenazas a los estados, a los territorios, y al orden internacional no eran la raíz del miedo de las personas y por consecuencia no podían ser las únicas que monopolizaran el desarrollo de políticas públicas en materia de seguridad. Es así que se plantea la construcción del concepto de seguridad humana a partir de un ejercicio de contraste con el concepto de seguridad nacional tradicional, esto es, orientar la seguridad humana hacia las personas y las comunidades en lugar de los territorios, y hacia la inversión en desarrollo humano en lugar de las armas.
En este sentido la seguridad humana quedó definida como
“Se puede decir que la seguridad humana tiene dos aspectos principales. En primer lugar, significa seguridad contra amenazas crónicas como el hambre, la enfermedad y la represión. Y en segundo lugar, significa protección contra alteraciones subidas y dolorosas de la vida cotidiana, ya sea en el hogar, en el empleo o en la comunidad. Dichas amenazas pueden existir en todos los niveles de ingreso y desarrollo de un país.”
Así mismo en el documento de 1994 del PNUD se enumeraron 7 dimensiones como las principales amenazas para la seguridad del individuo y las cuales tendrían que ser veladas y respetadas por el Estado. Estas son
I. Seguridad económica. Ante la amenaza de la pobreza.
II. Seguridad alimentaria. Ante la amenaza del hambre.
III. Seguridad de la salud. Ante la amenaza de las lesiones y la enfermedad..
IV. Seguridad ambiental. Ante la amenaza de la polución, deterioro del medio ambiente y agotamiento de los recursos.
V. Seguridad personal. Ante una amenaza que incluye distintas formas de violencia.
VI. Seguridad de la comunidad. Ante la amenaza contra la integridad de las culturas.
VII. Seguridad política. Amenaza a la represión política o que se violen derechos humanos fundamentales
No obstante esta gran aportación que se hizo en el Informe sobre Desarrollo Humano de 1994 para la seguridad de las personas, el hecho es que una década después las distintas administraciones de los 4 presidentes de México no han adoptado el concepto de seguridad humana y mucho menos han desarrollado suficientes políticas públicas para atender problemas puntuales en la materia.
Nuestra propuesta entonces, es abonar elementos para la construcción de un modelo que permita diseñar políticas públicas en materia de seguridad humana. Si bien hay todavía mucho camino que recorrer en términos de definiciones y marcos de referencia, se considera necesario ir dibujando el mapa que permita guiar las propuestas y discusiones.
Es así que el presente modelo parte del principio de que todos los temas de la agenda de la seguridad humana deben ser tratados bajo un mismo esquema, pero diferenciando los objetivos y orientando las políticas públicas a resolver problemas y realidades muy específicas.
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El modelo se compone de las siguientes cuatro etapas.
La etapa A es la parte receptora de los distintos contenidos. Para la construcción de políticas públicas es necesario identificar los temas que representan problemas, amenazas o riesgos para la seguridad humana. Estos temas pasarán por un proceso de elaboración de soluciones muy específicas dependiendo la problemática que se busque atender. En este momento se puede empezar con las siete dimensiones de la seguridad humana planteadas en el Informe de 1994 del PNUD, aunque también se podría incluir, en un futuro, otros temas que tengan relación con la seguridad humana.
La etapa B es lo que se le llamas “la brújula” de las políticas públicas de seguridad humana. Esta etapa nos indica que el objetivo a perseguir cuando se construye una política gubernamental sobre temas de seguridad humana siempre será la implementación de instrumentos que otorguen bienestar y desarrollo tanto para individuos como para comunidades. Esto aplica para cualquier tema de seguridad humana que quisiéramos introducir a nuestro modelo.
La etapa C es el clasificador e identificador de acciones del modelo. En esta etapa se identifican los temas y sus consecuentes acciones dependiendo del tipo de políticas públicas que se van a desarrollar. Para los temas que tienen que ver con el temor, la acción a seguir es la protección, y para aquellos que buscan satisfacer una necesidad, las acciones pueden ser la habilitación, la creación, la potencializarían o el empoderamiento. La importancia de esta etapa es que se ha encontrado que a cada tema relacionado con la seguridad humana se le puede construir tanto políticas públicas que ataquen el temor, como otras específicas para satisfacer una necesidad de los individuos. Por ello la clave está en analizar e identificar problemáticas puntuales para buscar resolverlas de forma precisa. Por ejemplo en seguridad económica se puede clasificar y separar las problemáticas que tienen que ver con temas de protección al empleo (temor) y por el otro las que versan sobre la creación de condiciones favorables para que los sectores productivos se desarrollen y generen mayor oportunidad de empleo (necesidad); en seguridad alimentaria se tiene, por un lado, las políticas públicas de protección al abasto de alimento (temor) y, por el otro, construir las que mejoren la calidad de la alimentación (necesidad); en seguridad de la salud clasificar los temas por aquellas políticas destinadas a la prevención y contención de una epidemia (temor) frente a las que permitirían habilitar el acceso pleno a los servicios de salud pública o para que estos sean de calidad (necesidad); en seguridad ambiental se pueden separar las políticas destinadas al diseño de medidas preventivas frente al cambio climático (temor) y por el otro las políticas adaptativas frente al inminente aumento de temperatura del planeta (necesidad); en seguridad personal se puede separar las políticas de protección frente a la trata de personas (temor) de las que buscarían cerrar espacios de corrupción en la impartición de justicia (necesidad); para la seguridad de la comunidad se tendría que identificar las políticas que combatan la homofobia o el racismo (temor) y aquellas que nos permitan diseñar planes específicos para preservar la identidad de una comunidad como pueden ser usos, costumbre, lenguaje, etcétera (necesidad); en seguridad política pueden estar por un lado los temas de ataque a la libertad de expresión (temor) y por el otro los temas del fortalecimiento de los derechos políticos de minorías (necesidad).
La etapa D permite identificar la orientación que tendrá la política pública. Para proteger a los individuos frente al temor, habría que construir políticas en tres direcciones: prevención, reacción y disuasión. Las políticas preventivas buscarían preparase anticipadamente para riesgos futuros, sobre todo analizando en cada una de las dimensiones posibles correlaciones que generen violencia para los individuos; las políticas reactivas tendrían la finalidad de actuar para disminuir los factores de violencia durante y después de una contingencia determinada; las políticas disuasivas buscarían desalentar una escalada de violencia, para este tipo de políticas está previsto el uso de la fuerza como último recurso y limitado en forma sistémica por parámetros racionales, éticos y legales. También dentro de la etapa D, están las políticas diseñadas para satisfacer las necesidades de desarrollo de los individuos y las comunidades. Estas políticas se orientan a tres vertientes: 1) Las destinadas a generar capacidades productivas; 2) las que construyen espacios y condiciones de oportunidad igualitaria tanto para individuos como para comunidades y 3) políticas que busquen potenciar o reducir el costo de adaptación de individuos y comunidades, frente a distintos fenómenos adversos que se presentan (resiliencia).
Dentro de este modelo también se vuelve importante entender que sin seguridad humana no hay desarrollo humano y viceversa. Ambos se consideran conceptos complementarios que requieren ser desarrollados de forma conjunta y alineados a objetivos comunes para obtener resultados concretos. Una política pública debe estar reforzada por los principios que sostienen cada uno de estos conceptos ya que al atacar una problemática específica por ambos frentes se aumentan las posibilidades de éxito.
En este sentido el enfoque multidisciplinario se vuelve vital para alcanzar el logro de objetivos de una política pública en temas de seguridad humana. Los problemas más complejos requieren de la participación de académicos y profesionistas con conocimientos en varias disciplinas para sumar esfuerzos y entender mejor esos complicados sistemas o fenómenos. Así mismo no olvidemos que el ejercicio de hacer política pública es un proceso de creatividad donde la reflexión de los distintos especialistas se convierte en elemento clave para encontrar la solución necesitada.
Por otra parte, para reforzar el tema de la seguridad humana será necesario que se creen una serie de condiciones favorables desde el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo. Ambos tienen en sus manos la oportunidad de darle un impulso al tema..
Desde el Congreso de la Unión, hay varios caminos más que se pudieran recorrer. Uno de ellos es el impulso normativo que se le puede dar al tema desde la formulación de un marco normativo adecuado para que el tema florezca. En este sentido lo recomendable sería poder formular una Ley de Seguridad Humana que permitiera transformar el concepto en políticas públicas claras y precisas. También podría darse la inclusión del tema en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos donde el objetivo sería que se garantice la observancia por parte de las autoridades de las siete dimensiones de la seguridad humana. También podrían hacerse adecuaciones pertinentes en artículos de diversas Leyes que tienen relación con la materia.
Desde el Poder Ejecutivo Federal también hay mucho camino por recorrer. Primeramente será necesario replantear el término de seguridad para disminuir el énfasis en la seguridad nacional y la seguridad pública. Así mismo se podría permitir la adopción de nuevos compromisos internacionales en las siete dimensiones de la seguridad humana. En el ámbito de la Administración Pública Federal se pueden crear instancias de coordinación gubernamental, haciendo participe a los estados, por cada uno de los ámbitos de la seguridad humana. En cuanto a los planes de política gubernamental el concepto de seguridad humana puede ser incluido en el Plan Nacional de Desarrollo y en su agenda de política exterior. De igual forma, también se podría permitir que grupos de expertos ciudadanos formen parte de los consejos técnicos de seguridad para la planeación de políticas precisas en la materia.
Estos esfuerzos, junto con la implementación del modelo para el desarrollo de políticas públicas en materia de seguridad humana, tendrían un impacto muy positivo para los mexicanos. Sin duda hay más iniciativas que pudieran desarrollarse para abrir el monopolio que tienen la seguridad nacional y la seguridad pública en los debates, presupuestos públicos y políticas institucionales.
Romper los viejos paradigmas de la seguridad no es tarea fácil en un país con condiciones de inseguridad como las tiene México. Sin embargo, al hacerlo nos encontraremos con la grata sorpresa que la inversión que hagamos en seguridad humana rendirá frutos para resolver problemas surgidos en otros ámbitos de la seguridad como es la nacional y la pública.