Recientemente se dieron a conocer diversos documentos fundamentales para la política de seguridad de la actual administración, destacan por su especialidad e importancia el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 (PND 2019-2024), el Plan Nacional de Paz y Seguridad 2018-2024 y la Estrategia Nacional de Seguridad Pública, todos ellos plasman los compromisos del Presidente de la República en esa materia.
En el Plan Nacional de Paz y Seguridad se afirma que la situación imperante en el tema de seguridad es tan compleja que se han entremezclado y confundido los conceptos de seguridad nacional, interior y pública, la prevención, la criminalidad, el estado de derecho y la paz interior; por lo que ante semejante complejidad es necesario esclarecer definiciones y términos[1].
Tal reconocimiento es importante para efectos de la seguridad jurídica, el adecuado ejercicio de las funciones del gobierno, pero sobre todo por la necesidad de que una vez que cada función ocupe la posición que le corresponde, al ejercerse produzca los resultados que su propia naturaleza demanda. En ese sentido, es una oportunidad valiosa para confrontar los conceptos que se adopten en México, respecto de los que se manejan a nivel internacional y que amplían sus alcances. Todo esto en la lógica del PND 2019-2024, que al aludir a los objetivos planteados por la Estrategia Nacional de Seguridad Pública, fija como un objetivo estratégico el de “Promover el concepto de cultura de la seguridad Nacional postulado por el gobierno para contribuir al conocimiento colectivo del tema”.
La seguridad nacional es garantía que, en grado variable, es proporcionada a la Nación, principalmente por el Estado, a través de acciones políticas, económicas, psicosociales y militares para que una vez superados los antagonismos y presiones se pueda conquistar y mantener los objetivos nacionales permanentes[2].
Históricamente la seguridad nacional se vinculó con el poder militar de los Estados, los cuales debían defender por la vía de las armas a su territorio, población y soberanía, por ello, el poder de un Estado se medía de acuerdo a sus capacidades militares. Aunque tal concepción ha ido cambiando, algunas naciones continúan en la carrera del poder militar.
A finales del siglo XX, la idea del poder militar como elemento exclusivo de la seguridad nacional empezó a modificarse desde la doctrina y en 1994 el Programa de las Naciones unidas para el Desarrollo (PNUD) asumió el nuevo concepto de seguridad humana. Dejaba de lado el concepto tradicional de seguridad centrada en proteger al Estado, por otro que pone énfasis en la protección de los ciudadanos. Se trata de una nueva doctrina que eleva la protección de la vida humana como máxima responsabilidad estatal. Este concepto amplía el ámbito de seguridad a nuevos aspectos: la seguridad económica, alimentaria, de salud, medioambiental, personal, política y comunitaria.[3]
Este nuevo concepto responde a dos nuevas ideas: la primera, que la seguridad debe centrarse en las personas; y la segunda, que la seguridad de las personas se ve amenazada no solamente por la violencia física sino por otras amenazas como la subsistencia o las condiciones para llevar una vida con dignidad.[4]
En el siglo XXI, el concepto de seguridad nacional en sentido amplio tomó relevancia a partir de que el Secretario General de la Organización de las Naciones Unidas, Kofi Annan presentó un informe en el que de manera contundente refiere que el poder militar no puede contener todas las amenazas a la seguridad de las naciones: “(…) ningún país puede tener desarrollo sin seguridad ni seguridad sin desarrollo, y no tendrá seguridad ni desarrollo si no respetan los derechos humanos. Esa relación triangular aumenta el reconocimiento de que la pobreza, los conflictos y la insatisfacción de la sociedad pueden fomentarse entre sí en un círculo vicioso. En consecuencia, ya no basta el poderío militar para salvaguardar la seguridad nacional. Para hacer frente a las amenazas a la seguridad también se precisan sistemas políticos, sociales, ambientales, económicos, militares y culturales sólidos que juntos disminuyan las probabilidades de conflictos, ayuden a superar los obstáculos que se oponen al desarrollo y promuevan las libertades humanas para todos”[5]
La seguridad nacional de acuerdo a una moderna y necesaria concepción reconoce que la existencia de una nación puede verse amenazada por fenómenos como la pobreza, la falta de alimentación o servicios de salud y otras situaciones que llevan a una persona a vivir en condiciones indignas, ante lo cual, el Estado no puede responder con el uso de la fuerza militar, por el contrario, debe responder con acciones orientadas al desarrollo nacional.
En México, la visión de la seguridad nacional como factor imprescindible para el desarrollo nacional, se encuentra plasmada en el Artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:
“Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante la competitividad, el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución. La competitividad se entenderá como el conjunto de condiciones necesarias para generar un mayor crecimiento económico, promoviendo la inversión y la generación de empleo”.
Dicho principio, junto con otros como la democracia, los derechos humanos, la independencia, la libertad, el pacto federal o la división de poderes, conforman algunos de los objetivos nacionales permanentes del proyecto nacional, los cuales conforme a la doctrina son “…las aspiraciones que con independencia de clase, región, orígenes étnicos y otros atributos, hermanan a todos en torno al mismo ideal de identidad nacional”[6].
El ejercicio de gobierno para la consecución del desarrollo nacional se rige por el sistema nacional de planeación democrática que es el medio para conseguir los fines y objetivos políticos sociales, culturales, ambientales y económicos contenidos en el proyecto nacional contenido en la Constitución[7].
En ese sentido el PND 2019-2024 refiere que la seguridad nacional es una condición indispensable para garantizar la integridad y la soberanía nacional, sin las cuales es imposible construir las circunstancias necesarias para el bienestar de la población.
Conforme a la Estrategia Nacional de Seguridad Pública de la actual administración, “…el concepto de seguridad nacional debe ser entendido desde una perspectiva estratégica, porque intentará anticiparse a los riesgos y amenazas; amplia, buscará amparar a la totalidad del conjunto social; transversal, porque involucrará a las instituciones y a los sectores nacionales que deban participar en su gestión; e integral porque estará supeditada a una sola doctrina y estrategia. Es decir, se debe garantizar la integridad, estabilidad y permanencia del Estado democrático, así como un desempeño de gobierno ético y transparente, al mismo tiempo que fortalecer un modelo de seguridad con profundo sentido humano”.
El PND 2019-2024, en el “Objetivo 1.5 Preservar la seguridad nacional”, esboza una serie de aspectos relacionados con el concepto de seguridad nacional tanto en el sentido tradicional como en el sentido amplio, pues incorpora como riesgos y amenazas a la seguridad nacional aspectos relacionados con procesos sociales, económicos, tecnológicos y medioambientales tales como la reconfiguración de vínculos comerciales, el agravamiento de las crisis humanitarias, las persistentes desigualdades, los efectos del cambio climático y la pérdida de biodiversidad, las crisis energéticas, la insuficiencia alimentaria y pandemias, entre otros; lo cual le da un carácter amplio al concepto de seguridad nacional
En el Objetivo de referencia, se mantiene el énfasis en la responsabilidad de las Fuerzas Armadas y el Centro Nacional de Inteligencia para realizar estudios específicos y diseñar escenarios prospectivos de carácter político, económico, tecnológico, ambiental, de salud pública y sobre cualquier riesgo o potencialidad nacional e internacional que pudiese constituir una amenaza a la seguridad nacional.
Para tal efecto, el PND 2019-2024 define las estrategias e indicadores para alcanzar y medir el mencionado Objetivo 1.5, mismos que se replican a continuación.
- Estrategias:
| 1.5.1 | Fortalecer la capacidad de respuesta de la Fuerzas Armadas en materia de seguridad y defensa exterior. |
| 1.5.2 | Preservar la seguridad nacional y asegurar la independencia, la soberanía y la permanencia del Estado mexicano. |
| 1.5.3 | Garantizar el adecuado cumplimiento del marco jurídico nacional y la integridad de los puertos, las costas, el espacio aéreo y las aguas nacionales |
| 1.5.4 | Mantener la participación activa en programas y mecanismos de coordinación en materia de seguridad nacional con organismos internacionales en esa materia. |
| 1.5.5 | Fortalecer la generación e integración de inteligencia estratégica para garantizar la seguridad, defensa y desarrollo de la nación. |
- Indicadores:
| 1.5.1 | Índice de acciones para preservar la Seguridad Nacional.
Mide el porcentaje de las acciones a realizar por las Fuerzas Armadas en relación a las operaciones marítimas, terrestres y aéreas, a instalaciones estratégicas y a la generación de inteligencia estratégica para la Seguridad Nacional.
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| 1.5.2 | Porcentaje de participación internacional de las Fuerzas Armadas.
Mide la participación de las Fuerzas Armadas en Operaciones de mantenimiento de la Paz, mecanismos de coordinación internacional con organismos internacionales y fuerzas armadas de otros países, así como la presencia diplomática en el extranjero. |
Aunque el PND 2019-2024, tiene una fuerte orientación al desarrollo nacional tanto desde el punto de vista del fortalecimiento del poder nacional como del bienestar de las personas y la población en general, el objetivo específico de seguridad nacional se enfoca solamente en la actuación de las Fuerzas Armadas y el Centro Nacional de inteligencia.
La concepción amplia del concepto de seguridad nacional previsto en el PND 2019-2024 es evidente pues dos de los tres ejes generales en los que está estructurado así lo refieren: “1) Justicia y Estado de Derecho; 2) Bienestar y 3) Desarrollo económico”.
El PND 2019-2024 es prolífico en las alusiones al concepto de seguridad nacional lo cual es natural pues se encuadra en las facultades del Titular del Poder Ejecutivo Federal, sin embargo las estrategias e indicadores a partir de los cuales se ejercerán las acciones de gobierno para el cumplimiento de objetivos, se mantienen en una visión tradicional pues siguen apostando por las operaciones de las Fuerzas armadas, más aún, el tratamiento del tema tanto en el Programa Nacional de Seguridad Pública 2018-2014 como en la Estrategia Nacional de Seguridad Pública, limita la oportunidad de colocar el tema en la dimensión que le corresponde y se corre el riesgo de que un abordaje trivial lo encuadre o degrade a una subfunción, lo cual sería desafortunado pues la seguridad nacional al ser una función vital de la nación, es continente y no contenido.
Nos encontramos en un momento de transformaciones tanto a nivel nacional como internacional, por ello es necesario que el concepto de seguridad nacional sea reconstruido a partir de su sentido histórico, en un contexto presente, pero sobre todo, desde el punto de vista práctico. El desconocimiento del significado de la seguridad nacional trae consigo políticas y acciones de gobierno que oscilan en los extremos al sobrevalorarla o reducirla, como sucedió en el pasado cuando se emplearon las fuerzas armadas para atender problemas que no necesariamente requerían ese nivel de respuesta, o en otros casos donde se adujeron cuestiones de seguridad nacional hasta para la adquisición de materiales, útiles y equipos menores de oficina.
Virginia Martínez Eleuterio. Es licenciada y Maestra en Derecho por la UNAM. Laboró 17 años en instancias de seguridad nacional y procuración de justicia.
[1] Plan Nacional de Paz y Seguridad 2018-2024.
[2] Seguridad Nacional, Poder Nacional y Desarrollo. José Thiago Cintra. Abril, 1991
[3] Maldonado Prieto Carlos. La seguridad multidimensional y los retos de la cooperación interagencial multidimensional, p. 73.
[4] Font y Ortega, 2012, p. 170, citado por Maldonado Prieto Carlos en La seguridad multidimensional y los retos de la cooperación interagencial multidimensional.
[5] Naciones Unidas: Seguridad humana. Informe del Secretario General, Asamblea General, Sexagésimo cuarto periodo de sesiones. Aplicación y seguimiento integrados y coordinados de los resultados de las grandes conferencias y cumbres de las Naciones Unidas en las esferas económica y social y esferas conexas, A/64/701, 8 de marzo de 2010. Citado en el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) El enfoque de la seguridad humana desde tres estudios de caso / Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD); Instituto Interamericano de derechos humanos.
[6] José Thiago Cintra, op. Cit.
[7] Artículo 26 de la CPEUM, y Artículo 2 de la Ley de Planeación.