Desregulación de la seguridad privada en México

Desregulación de la seguridad privada en México

La seguridad pública ha dejado de ser en México un monopolio en manos del Estado al tolerar, permitir e incluso favorecer el desarrollo de la seguridad privada.

Esta es una actividad que ha tenido una significativa expansión como resultado también de los crecientes niveles de inseguridad en todo el país, llegando a rebasar las capacidades de las autoridades gubernamentales para regular su funcionamiento, cuestionándose cada vez más si en realidad este sector de servicios es un auxiliar del Estado  en su responsabilidad de brindar seguridad a la sociedad o más bien se constituye en un componente más del mundo de los negocios lucrativos, la economía informal e incluso en un ámbito de actuación del crimen organizado en el país.

La proliferación de servicios privados de seguridad no ha contado con una regulación jurídica adecuada que obligue a los prestadores del servicio a cumplir con estándares mínimos de calidad, seguridad, capacitación, reclutamiento, lo que ha favorecido que se evada el pago de obligaciones fiscales, se cometan atropellos y violaciones a los derechos humanos de sus trabajadores, se incrementen las quejas de personas a las que supuestamente sirven. Incluso se ha convertido en una modalidad de operación del crimen organizado para acometer asaltos a empresas y fraccionamientos residenciales que contratan este tipo de servicios. También se tienen indicios de que el narcotráfico incursiona en el sector para el lavado de dinero y para ofrecer venta de protección a empresas ubicadas en zonas del país con fuerte presencia de las organizaciones delictivas.

Marco regulatorio
Las empresas de seguridad privada tienen como marco jurídico que fundamenta su operación a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que establece en su artículo 21, que «la Federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios se coordinarán, en los términos que la ley señale, para establecer un sistema nacional de seguridad pública», bajo el supuesto no especificado en la Constitución de que los servicios privados de seguridad son instancias de apoyo a la seguridad pública. Esta condición se precisa en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública (LGSNSP), que entró en vigor el 30 de diciembre de 2008, en la que se define que “los particulares que se dediquen a la seguridad privada son auxiliares de la seguridad pública y coadyuvantes en situaciones de urgencia, desastre o cuando así se lo soliciten las autoridades” (artículo 151).
Establece en su artículo 152 que los particulares que se dediquen a estos servicios y el personal que utilicen, se regirán en lo conducente, por las normas que la LGSNSP establece para las Instituciones de Seguridad Pública, lo que incluye la adopción de sus protocolos de actuación y la obligación de aportar los datos para el registro de personal y equipo, así como información estadística al Centro Nacional de Información dependiente de la SSP.
A su vez en la Ley Federal de Seguridad Privada (LFSP) se establece que la seguridad privada es una “actividad a cargo de los particulares”, autorizada por la Dirección General de Registro y Supervisión a Empresas y Servicios de Seguridad Privada (DGRSESSP) o el órgano competente a nivel local en los estados del país, con el objeto de “desempeñar acciones relacionadas con la seguridad en materia de protección, vigilancia, custodia de personas, información, bienes inmuebles, muebles o valores, incluidos su traslado; instalación, operación de sistemas y equipos de seguridad; aportar datos para la investigación de delitos y apoyar en caso de siniestros o desastres, en su carácter de auxiliares a la función de Seguridad Pública” (artículo 2, fracción I)
Concibe como modalidades de seguridad privada bajo regulación por la autoridad: la destinada a personas (defensa de la vida y de la integridad corporal del prestatario), bienes (muebles e inmuebles), traslado de bienes y valores (custodia, vigilancia, cuidado y protección de bienes muebles o valores), información (a través de sistemas administrativos de seguridad, de bases de datos, redes locales, corporativas y globales, sistemas de cómputo, transacciones electrónicas, así como respaldo y recuperación de dicha información, sea ésta documental, electrónica o multimedia), sistemas de prevención y responsabilidades (servicios para obtener informes de antecedentes, solvencia, localización o actividades de personas), y cualquier otra actividad vinculada directa o indirectamente con servicios de seguridad privada (por ejemplo, la instalación o comercialización de sistemas de blindaje en todo tipo de vehículos automotores, y de los equipos, dispositivos, aparatos, sistemas o procedimientos técnicos especializados).
Función reguladora
La función reguladora de este sector comienza con la obligación que tienen las empresas de registrarse ante la autoridad. Si su ámbito de actuación se circunscribe al ámbito local lo deberá hacer ante las autoridades correspondientes en la entidad federativa donde se desempeña. Si presta su servicio en dos o más entidades deberá hacerlo ante la DGRSESSP antes en la SSP federal, y ahora su equivalente en la Comisión Nacional de Seguridad Pública.
Este organismo tiene, entre otras facultades, la de autorizar o suspender  la prestación de servicios de seguridad privada en los casos de las empresas que lo haga en dos o más entidades del país; operar el Registro Nacional de Empresas, Personal y Equipo de Seguridad Privada (RNEPESP); comprobar el cumplimiento de la ley, su reglamento, las Normas Oficiales Mexicanas y demás disposiciones jurídicas que resulten aplicables; comprobar que el personal operativo se encuentre debidamente capacitado y adiestrado; sancionar a quien incumpla las regulaciones; expedir la cédula de identificación del personal operativo; proceder a la investigación de los antecedentes policiales del personal operativo con que cuentan los prestadores de servicios; opinar en torno a si se justifica y  si procede o no que el personal operativo de una empresa pueda portar armas de fuego; atender las quejas que interponga la ciudadanía en contra del prestador de servicios con autorización federal; denunciar los hechos que pudieran constituir algún delito del que se tuviera conocimiento con motivo del ejercicio de las atribuciones que le confiere la ley; y, evaluar junto con los prestadores de este servicio y sus usuarios el desempeño de los primeros.

Limitaciones para la regulación

a) Debilidad institucional
La mayor regulación se tiene en el ámbito federal. Ésta se diluye en los gobiernos estatal y municipal donde las áreas encargadas de regular su funcionamiento no están lo suficientemente desarrolladas en razón de que no cuentan con personal profesional capacitado y certificado para el desempeño de estas labores, además de que a las direcciones, coordinaciones o departamentos responsables del control de estos servicios, se les asignan recursos insuficientes.
La falta de una coordinación entre la federación y los gobiernos estatales en materia de seguridad pública ha impedido que se cuente con una base de datos nacional consolidada sobre los antecedentes penales y policiales de quienes se suman a estos cuerpos. Por lo que personal que ha sido despedido de las corporaciones policiales federales, estatales y municipales, pasan a formar parte de los servicios de seguridad privados, convirtiéndose en refugio de delincuentes y ex policías con antecedentes penales o adicciones.
El RNPSP y la Plataforma México constituyen bases de datos todavía incipientes. Ello da pie a que los artículos de la LFSP que más se violan sean el 27 y 28 relativos a los requisitos para ser personal directivo u operativo de las empresas de seguridad. El banco de datos en el RNPSP que debe ser también alimentado por las autoridades competentes de las entidades federativas y los municipios dista de estar actualizado.

A la falta de información estructurada habrá que añadir como un factor que debilita el proceso de regulación la existencia de corrupción e impunidad en que opera el sistema de seguridad. Existen redes de complicidad entre autoridades y prestadores de estos servicios. Funcionarios o ex funcionarios, ex policías y agentes de los tres órdenes de gobierno federal, estatal y municipal ponen en marcha negocios de seguridad y cuando aún se mantienen activos, lo hacen a través de familiares, amigos o prestanombres.

Estas actitudes y comportamientos generan en la seguridad privada laxitud, porosidad e incumplimiento de obligaciones, acentuándose las irregularidades, afectando la calidad y fortaleza del sistema nacional de seguridad pública del cual forma parte.

Una investigación más a fondo permitiría constatar la resistencia de particulares -e incluso autoridades con conflicto de interés- a regularizar el funcionamiento de sus empresas, en razón de que por varias décadas se beneficiaron de la inexistencia de leyes y reglas que los sometieran, y sobre todo de la falta de una autoridad con capacidad de dar orden al sector de seguridad privada. Existes casos extremos en los que dueños de este tipo de negocios suelen ser designados responsables de la seguridad pública en estados y municipios, lo que les abre la oportunidad de favorecer y proteger a sus empresas.

Este fenómeno no sólo incide en la proliferación del irregular desempeño de los negocios de seguridad privada, sino también en el debilitamiento del sistema de seguridad privada, al desviar los recursos públicos que bien podrían canalizarse al desarrollo técnico y mayor profesionalización de la seguridad pública.

b) Espectro limitado de regularización

No es nada extraño por tanto que el universo de empresas que son sometidas a regulación se reduce a solamente a aquéllas que aparecen registradas. Como ya se indicó poco más de 520 empresas cuentan con registro federal. Una cantidad similar se estima cuenta con registro en los estados en tanto que su ámbito de servicio se circunscribe a una sola entidad. De este subconjunto no se cuenta con un dato confiable. El Consejo Nacional de Seguridad Privada (CNSP), que representa a alrededor de 200 empresas, refiere que de las diez mil empresas en todo el país dedicadas a alguna actividad relacionada con la seguridad privada poco más del 80% no cuentan con registro y opera en la ilegalidad.

Con el fin de evadir la regulación federal existen particulares que prefieren constituir empresa con diferente razón social y diversificar el objeto o servicio de seguridad con otras actividades, de tal forma que puedan evadir tanto su registro local como el federal.

En este sentido la LFSP es muy limitada y no provee a la autoridad de mayores elementos y obligaciones para incidir en el amplio espectro que se mantiene operando en la ilegalidad. La LFSP establece que para sancionar se deben tomar en cuenta las visitas de verificación que tienen que ser llevadas a cabo por el personal de la DGRSESSP. Al respecto en su artículo 36 establece que podrán ser llevadas a cabo “cuando así lo determine la autoridad”, quedando un alto margen de discrecionalidad para su realización. Si a ello se agregan las limitaciones de personal habilitado como visitador, se entenderá el por qué incluso las ya registradas pueden evadir sus obligaciones con relativa facilidad.

c) Operación del sector en ámbitos estratégicos

La crisis de seguridad en el país ha dado lugar a una demanda creciente de servicios de seguridad de particulares y de organismos gubernamentales federales, estatales y municipales. Incluso instancias de seguridad nacional se han visto en la necesidad de contratar cierto tipo de servicios de seguridad y protección privados.

La falta de un desarrollo científico y tecnológico en las áreas de comunicación e informática ha dado lugar a una dependencia y contratación de empresas privadas especializadas, las cuales representan un factor de riesgo y vulnerabilidad en tanto que no están suficientemente definidos los protocolos de confidencialidad y reserva en que deben operar. Se contratan servicios de empresas que incluso son filiales de corporaciones transnacionales especializadas en la seguridad de otros países.

No existen datos concretos a disposición del público sobre corporaciones de seguridad privada multinacionales que estén operando en el país, en razón de que han tenido que asociarse con firmas nacionales para cumplir con lo que mandata la ley mexicana que en el artículo 25 de la LFSP establece que “deberán estar constituidas conforme a la legislación mexicana”.

Un caso digno de ser investigado, son las empresas mexicanas que han contratado con el gobierno y sus áreas de inteligencia y seguridad: armamento; comunicaciones; sistemas para la seguridad física; software para el control de armamento e información; sistemas y equipo para la intercepción de llamadas telefónicas; rastreo y vigilancia aérea con aviones y helicópteros; sistemas de seguridad y monitoreo de tacto inteligente; unidades móviles de monitoreo; cámaras de video vigilancia; sistemas de localización humana  (chip antisecuestro), entre otras tecnologías. Especialmente las empresas que mantienen vinculación con corporaciones proveedoras de servicios y componentes de inteligencia y seguridad de los gobiernos de los países industrializados.

Otro caso a considerar lo representa la construcción de instalaciones de seguridad entre las que se pueden enumerar los centros de readaptación social (tanto los convencionales como los de alta seguridad). Por lo general quienes los diseñan y construyen lo hacen con criterios de reserva y privacidad insuficientemente regulados por el Estado. ¿Quién asegura que con la expansión del crimen organizado éste no podría allegarse a personal que participa en las obras o incluso a los proyectistas o la documentación de las edificaciones? Sobre todo en un país en el que la corrupción vulnera los sistemas de seguridad nacionales.

d) Falta de evaluación y control ciudadano y parlamentario
Las limitadas capacidades de regulación del Sistema Nacional de Seguridad Pública sobre los servicios de seguridad privada plantean como una necesidad establecer una estrategia de evaluación y control no sólo de las empresas privadas que ofrecen esos servicios sino también de la autoridad responsable en la materia.

Parte de esta última evaluación le corresponde a la Secretaría de la Función Pública, sobre todo lo relativo al desempeño de los funcionarios que estuvieron en su momento al frente de la SSP federal.  Otra a instancias certificadoras privadas que por lo general son contratadas por las mismas instituciones. En ambos casos predominan los criterios de confidencialidad de la información y son utilizados discrecionalmente.

A la sociedad civil y a las comisiones de Seguridad Pública del Senado y la Cámara de Diputados, así como a la Bicamaral de Seguridad Nacional (CBSN) del Congreso de la Unión, les corresponde también evaluar y establecer mecanismos de control sobre el comportamiento de las instancias que forman parte del Consejo de Seguridad Nacional (CSN)

Otro instrumento legal para profundizar en el estudio, seguimiento y control sobre el sistema nacional de seguridad pública lo representa la Ley de Seguridad Nacional (LSN) que en su artículo 56 establece que  “las políticas y acciones vinculadas con la Seguridad Nacional estarán sujetas al control y evaluación del Poder Legislativo Federal, por conducto de una Comisión Bicamaral integrada por 3 Senadores y 3 Diputados”.

e) Indefinición de una política de seguridad privada

Los elementos antes expuestos confirman la inexistencia de una política de Estado debidamente articulada en materia de seguridad privada. Por tal motivo no existe la suficiente armonización entre Estado y sociedad para definir criterios que permitan promover un desarrollo ordenado del sector de servicios de seguridad privada.

Del mismo modo plantean la necesidad de trabajar en torno a un pacto nacional en materia de seguridad nacional que dé sustento a la política de seguridad pública y de seguridad privada. El Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad, firmado por todos los sectores sociales el 25 de agosto de 2008, plantea tareas que deberán cumplirse la mayoría dentro del primer año de vigencia y otras hasta en tres años, por el contrario el pacto que se necesita proyectar implicaría metas y objetivos en el largo plazo.  Entre sus propósitos se destacaría el de promover una serie de iniciativas de reforma a la LFSP con el fin de que éste sea un instrumento de maduración de la política de seguridad pública y privada.

Prospectiva

En el corto plazo persistirá el carácter informal del sector de servicios de seguridad privados en el país. Los gobiernos de los estados mantendrán su autonomía y limitarán el flujo de información a la federación, lo que impedirá y dificultará la modernización y coordinación entre la seguridad pública y privada, entre los tres órdenes de gobierno.

Entre las principales irregularidades y conflictos que se prolongarán en el tiempo están:
la falta de personal capacitado y certificado;
la portación indebida de armas de fuego;
la negligencia de autoridades de los tres órdenes de gobierno para aplicar la ley;
el conflicto entre el sector privado y el Estado por el pago de doble o triple tributación por la obligatoriedad que existe en la LFSP de someterse a la regulación federal y las regulaciones locales;
la competencia desleal para el reducido grupo de empresas que operan bajo registro y supervisión gubernamental, por lo que éstas se habrán de  constituir en un grupo de presión que demandará al gobierno federal y a miembros del Congreso de la Unión una mayor intervención para poner orden en el sector;
el gobierno mantendrá una política ambivalente respecto al proceso de privatización de servicios de seguridad que antes eran considerados como monopolio del Estado; cederá  espacios al sector privado para satisfacer la demanda de algunas modalidades de seguridad requeridas por la sociedad, pero intentará asumir el control de aquéllas que considere ámbitos estratégicos y de seguridad nacional;
el costo de la seguridad pública seguirá en aumento por lo que los gobiernos se verán en la necesidad de apoyarse en los servicios de seguridad que ofrecen los particulares;
el poder legislativo enfrentará resistencias por parte del ejecutivo federal para ser evaluado y sometido a control parlamentario en materia de seguridad; y,
continuará la dependencia científica y tecnológica en materia de seguridad pública, lo que incrementará la vulnerabilidad del sistema de seguridad nacional.

La globalización habrá de incrementar la presencia creciente de corporaciones transnacionales especializadas en seguridad e incluso con capacidad de organizar pequeños ejércitos privados que en algunas regiones del mundo ya operan bajo el auspicio de las Naciones Unidas y algunos estados. México tendrá que definir una posición al respecto.

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